2 日本食品安全監(jiān)管體系的具體分析

為了全面分析日本的食品安全監(jiān)管體系，下面從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標準體系、監(jiān)管機制和保障制度五個維度對日本的食品安全監(jiān)管體系進行全面分析。

2.1 法律法規(guī)

1947年制定的《食品衛(wèi)生法》是日本食品領域最重要的法律，經(jīng)過若干次修訂，其內容日趨豐富，但《食品衛(wèi)生法》主要從衛(wèi)生角度對食品生產(chǎn)過程進行監(jiān)管，以確保食品安全，但涉及的范圍還是不夠全面。為了加強流通、銷售、消費等不同環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，實現(xiàn)“從田間到餐桌”的全程監(jiān)管，2003年3月，日本當局通過了《食品安全基本法》，明確了食品安全各相關方的責任?！妒称沸l(wèi)生法》和《食品安全基本法》是日本食品安全監(jiān)管制度的核心法律。以這兩部法律為基礎，日本出臺了系列配套法規(guī)。（1）農業(yè)立法：《農藥取締法》和《肥料取締法》，明確了農藥和化肥的使用標準，規(guī)范了農藥、化肥等農業(yè)生產(chǎn)資料的使用；《轉基因食品檢驗法》和《轉基因食品標識法》對日本進口的轉基因農藥和食品的質量檢驗及其標識方法分別進行了明確規(guī)定。（2）畜牧業(yè)立法：《屠宰場法》和《家禽法》，明確規(guī)定了日本厚生勞動大臣與農林水產(chǎn)大臣的質量監(jiān)管職責；《BSE法》確定了牛肉及其制品的全過程追溯制度。（3）食品標識方面的立法：《食品標識法》統(tǒng)一規(guī)定了農產(chǎn)品、食品的具體標識要求，規(guī)定了標識的識別、更新和溯源等方面的操作細則；《健康促進法》對食品健康方面的廣告和宣傳進行了全面規(guī)范;

特點特征：（1）以國民健康的有效保障為根本價值，將保護國民健康作為《食品安全基本法》的立法宗旨和最高目標；（2）注重食品安全監(jiān)管的實效性和靈活性，通過設立食品安全委員會，杜絕協(xié)調不當而引起的監(jiān)管空白，對農林水產(chǎn)省和厚生省的安全監(jiān)管進行統(tǒng)一調控，實現(xiàn)一體化的宏觀控制；（3）設置嚴厲的食品安全懲罰措施，確保食品安全責任與危害性相匹配;(4）法規(guī)全面，法律法規(guī)與安全標準相輔相承，各部分科學分工。

2.2 監(jiān)管主體

日本食品安全的監(jiān)管主體包括中央政府、地方政府、行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者多個層級，不同層級的監(jiān)管主體具有不同的監(jiān)管職責。中央政府的食品安全機構包括農林水產(chǎn)省、厚生勞動省、食品安全委員會以及消費者廳，前兩者為食品安全規(guī)制部門。農林水產(chǎn)省下設消費安全局，負責制定農產(chǎn)品的產(chǎn)品標準及生產(chǎn)階段的風險規(guī)制，負責生鮮農產(chǎn)品生產(chǎn)和初加工階段的安全監(jiān)管和農產(chǎn)品的質量安全調查；厚生勞動省的醫(yī)藥食品局下設食品安全部，主要負責制定殘留農藥規(guī)格和標準、食品添加劑以及食品在加工、流通環(huán)節(jié)的安全標準，并進行檢查和監(jiān)督，同時負責進口食品的監(jiān)管；食品安全委員會主要負責分析食品風險并進行評估，其職責是根據(jù)相關政策進行風險評估、風險管理和監(jiān)督，同時在政府監(jiān)管機構、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者之間開展風險信息的溝通；消費者廳負責消費者維權的相關事務，站在消費者的立場實現(xiàn)食品安全監(jiān)管，維護消費者權益。地方政府不具有立法權，其職能是根據(jù)國家的食品安全標準和相關監(jiān)管規(guī)定，對轄區(qū)內的食品安全進行監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會是非政府組織的一種形式，其職責是在政府制定規(guī)制政策的基礎上提升相關規(guī)制水平，并充當政府與消費者之間的橋梁。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實行自我規(guī)制，在生產(chǎn)加工過程中全面公開安全生產(chǎn)狀況，并在發(fā)現(xiàn)食品安全隱患之后，主動、及時召回相關食品。消費者通過多種方式參加食品安全監(jiān)督，快速反映食品安全風險，防止相關風險的進一步擴散，從而保障自身權益。

日本食品安全監(jiān)管主體的特點特征：（1）設立了負責分析評估食品安全風險、宏觀調控的食品安全委員會；（2）部門職責分工按照食品和農產(chǎn)品兩大類，以品種監(jiān)管為主，由兩大部門監(jiān)管；（3）食品安全委員會負責食品安全進行風險評估，與負責食品安全規(guī)制的相關機構相互獨立，能有效地對食品風險管理規(guī)制者進行監(jiān)督；（4）設立消費者團體訴訟制度，充分發(fā)揮消費者的作用。

2.3 標準體系

日本依托其強大的經(jīng)濟實力和科技實力，根據(jù)食品安全的需要，建立了范圍廣、數(shù)量大、數(shù)值嚴、更新快的、完善的食品安全標準體系。其在對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的全過程法律法規(guī)解讀的基礎上，制定了實用性強的食品安全標準。日本的食品安全標準從國家、行業(yè)和企業(yè)三個層級進行劃分。國家標準主要聚焦于農、林、畜、水產(chǎn)品及其加工制品等，農林水產(chǎn)省的職責是制定農產(chǎn)品的產(chǎn)品標準，厚生勞動省則是制定食品衛(wèi)生方面的標準，包括食品添加劑的衛(wèi)生及出口食品檢驗標準、農藥殘留標準以及各種新技術加工食品的衛(wèi)生標準等，同時這些標準也適用于進出口食品。肯定列表制度是厚生勞動省依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制訂的一項重要制度，主要對生產(chǎn)過程中飼料添加劑以及生產(chǎn)后殘留化學物質的限量標準做出明確規(guī)定，分別對不同的農獸藥、飼料添加劑等均做了標準制定；《食品添加物公定書》對日本生產(chǎn)使用食品添加劑的安全標準以及有機農業(yè)和相關農林產(chǎn)品的食品標簽等做出了設定。行業(yè)標準是在國家標準的基礎上，相關協(xié)會和團體對具體的行業(yè)做出詳細的補充規(guī)定。企業(yè)標準是日本各個株式會社對錯做過程和相關技術做出的規(guī)制。由此可見，日本的食品安全法規(guī)與標準數(shù)量較多，從上至下形成了遍布這個層級的較為完善的法規(guī)與標準體系。另外，為了應對各種新型情況，食品安全委員會可以通過對風險分析和評估，對規(guī)制機構提出標準更新的要求；消費者在發(fā)現(xiàn)不合時宜的標準或條例時，也有權向規(guī)制部門進行情況反饋，達到共同完善日本食品安全標準體系的目的。

日本食品安全標準體系的特點特征：（1）日本法規(guī)全面，標準數(shù)量較多，標準與法律法規(guī)結合緊密；（2）食品法規(guī)標準的制訂以風險評估為基礎，體現(xiàn)全過程控制；（3）條款修訂比較頻繁，且全民共建，能較好地適應新的情況和實際需要;(4）實行肯定列表制度，明確飼料添加劑與殘留在食品中的化學物質的限量標準。

2.4 監(jiān)管機制

為有效監(jiān)管食品安全，日本建立了較為完備的食品安全監(jiān)管機制，主要包括食品安全多主體協(xié)同監(jiān)管機制、食品安全可追溯機制、食品安全風險交流防控機制，這些機制相互作用，在日本食品安全監(jiān)管的過程中發(fā)揮了卓越效能。

(1）食品安全多主體協(xié)同監(jiān)管機制。為充分發(fā)揮各方作用，日本構建了食品安全多主體協(xié)同監(jiān)管機制。日本的規(guī)制權利主要集中在農林水產(chǎn)省和厚生勞動省兩個部門，前者是生鮮農產(chǎn)品生產(chǎn)和初加工階段的食品安全規(guī)制部門，后者則是食品加工、流通環(huán)節(jié)的規(guī)制部門，由這兩個部門共同負責食品安全風險管理；食品安全委員會是在內閣府設置的獨立機構，負責食品安全風險評估；行業(yè)協(xié)會通過向政府規(guī)制部門提出建議，促進政府規(guī)制機構變革管理方式和管理手段，達到規(guī)范食品市場的目的；食品生產(chǎn)加工企業(yè)嚴格自律，實行自我規(guī)制，能有效保證食品的安全性，降低政府規(guī)制成本；身為食品安全的直接受益者，消費者是食品安全規(guī)制主體之一，通過多種訴求渠道，表達自己的意見。

(2）食品安全可追溯機制。日本《食品安全基本法》第4條明確規(guī)定，食品安全法需保障“食品供給各環(huán)節(jié)的安全”。為了突出法律規(guī)定中體現(xiàn)的食品安全全程監(jiān)管的理念，日本充分學習借鑒國際上食品安全全過程質量控制的經(jīng)驗，建立了“從農田到餐桌”的食品安全全程可追溯質量保證體系。食品從原材料開始進行編碼，相關編碼伴隨食品生產(chǎn)、加工、流通以及倉儲至銷售的所有步驟。如果食品安全出現(xiàn)問題，通過相關編碼就能在食品安全追溯系統(tǒng)中對各個環(huán)節(jié)進行排查，從而追溯到出現(xiàn)問題的源頭。從日本推動食品安全可追溯機制建設的發(fā)展歷程來看，主要采取先易后難、分步實施的策略。其主要做法是：一是通過條碼、特有的ID標簽、互聯(lián)網(wǎng)等IT技術建立起一一對應的可追溯標識，先試驗示范然后再逐步推廣；二是建立全國統(tǒng)一的食品可追溯系統(tǒng)操作方針，規(guī)定不同產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的基本要求，制訂不同產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通不同階段的操作指南；三是結合強制性與自主性雙重原則，對食品安全相對嚴重或事關國民生命健康的重要產(chǎn)品，采取強制性要求，對于其他一般產(chǎn)品則遵循自主性原則，最終在整個食品行業(yè)對所有食品實行可追溯制度。

(3）日本食品安全風險防控機制。該機制的前提是建立食品安全風險從評估、管理再到風險交流的三重機制。食品安全風險評估機制主要包括三個方面的內容：一是由食品安全委員會負責全國食品安全風險的評估和分析，并對重大食品安全事件進行調查；二是由消費者廳監(jiān)督食品安全規(guī)制部門，并在監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者之間建立食品安全信息溝通和風險交流機制；三是通過法治化保障機制明確食品安全委員會的地位、職責和功能。厚生勞動省、農林水產(chǎn)省和消費者廳共同負責食品安全風險管理，主要包括三種規(guī)制：一是組織性規(guī)制，通過組織機構的創(chuàng)新強化對食品安全規(guī)制職能的拓展和職責的細化；二是信息化規(guī)制，強化食品企業(yè)的信息公開、信息披露和信息共享，避免因食品安全信息不對稱而引起規(guī)制失靈；三是程序性規(guī)制，通過引入HACCP體系、可追溯機制、食品流通身份證制度等，從風險源頭入手，動態(tài)監(jiān)控食品安全。食品安全風險溝通機制注重企業(yè)、媒體、專家和消費者等多主體的雙向互動，其內容涉及三個方面，一是強化對食品企業(yè)的風險溝通，加強多主體的溝通、協(xié)調與合作；二是重視對公眾食品安全風險素養(yǎng)的提升，加強公眾的食品安全風險意識形成，提高其食品安全風險識別的敏感度；三是加強與媒體開展食品安全風險溝通，提高媒體對食品安全風險把控的專業(yè)度，讓媒體更加頻繁地參與到食品安全風險規(guī)制和危機應急，發(fā)揮其作為媒介的特殊用途。

日本主要監(jiān)管機制的特點特征：（1）通過構建多主體協(xié)同監(jiān)管機制，發(fā)揮不同主體的作用，形成合力，為食品安全規(guī)制提供了有效的組織保障；（2）食品安全可追溯機制的推進策略切合實際，操作性強；（3）食品安全風險防控機制體系完整，內容全面。

2.5 保障制度

(1）嚴格的責任追究制度。在日本如果出現(xiàn)食品安全方面的問題，食品生產(chǎn)企業(yè)將受到致命打擊，日本因食品安全事件曝光而倒閉的企業(yè)很多，且企業(yè)對其引起的后果存在無限連帶責任，相關責任人員也將受到懲處。同時，政府監(jiān)管人員將受到嚴格的責任追究和極其嚴厲的處罰。監(jiān)管部門發(fā)揮各自的職能，相互制約的同時相互合作，如出現(xiàn)了食品安全問題，直接監(jiān)管者將被追責，且其承擔的責任要高于其他監(jiān)管主體。

(2）問題食品召回制度。日本《食品安全基本法》用法條確定了消費者至上的理念，食品召回是其中的一項內容。日本的食品召回有兩種模式，一種是強制召回，屬于國家行政權力，召回主體是食品安全委員會，但厚生勞動省對進口食品召回應給予配合；另一種是自愿召回，召回主體是問題食品的生產(chǎn)企業(yè)。在食品召回制度中，日本要求對食品的生產(chǎn)過程進行全程記錄，以便在發(fā)生食品安全事故后能及時查明事故原因，及時召回問題食品。食品生產(chǎn)企業(yè)應嚴格自律，全面公布食品生產(chǎn)過程中的相關信息，如發(fā)現(xiàn)問題食品應主動及時召回。一旦監(jiān)管當局發(fā)現(xiàn)食品安全存在相關風險，將會在對問題食品進行評估和核查之后，第一時間對相關產(chǎn)品進行召回并銷毀，以將風險和危害降到最低程度。

(3）公眾參與監(jiān)管的制度設計。日本國民的食品安全意識比較強，能積極主動參與食品安全的監(jiān)管。為發(fā)揮消費者的作用，內閣設立了消費者廳，委員會由不同領域的消費者代表構成。消費者廳使消費者真正參與食品安全監(jiān)管，以維護消費者的正當權益。通過食品安全溯源制度，使各利益相關者能及時了解和掌握食品供應鏈各環(huán)節(jié)的動態(tài)信息，從而有效地發(fā)揮各自的食品安全監(jiān)管職能。公眾參與監(jiān)管的制度設計使消費者有機會全面了解食品供應鏈各環(huán)節(jié)的食品安全狀況，確保消費者享有食品安全的真正“主權”，同時也有助于增強食品生產(chǎn)企業(yè)的安全生產(chǎn)意識，避免或減少問題食品的生產(chǎn)。

(4）食品安全教育理念。違規(guī)添加劑和放射性物質超標等食品安全事件，顯示出有些食品生產(chǎn)企業(yè)誠信缺失，使得消費者對食品安全的信任感缺失。為此，《食品安全基本法》在第19條中，增加了食品安全教育培訓制度，要求各級政府將食品安全教育法制化，對包括生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者、監(jiān)督者和從業(yè)人員等在內的參與者進行相關培訓，強化其食品安全意識，確保所有主體能夠各司其職，最大力度地發(fā)揮其監(jiān)管職能。

食品安全保障制度的特點特征：（1）嚴格的責任追究體系有助于強化各責任主體的責任意識；（2）公眾參與食品安全監(jiān)管的制度設計能激發(fā)公眾參與食品安全監(jiān)管的主動性和積極性；（3）通過食品安全教育提高全社會的食品安全意識，形成全社會關注食品安全的氛圍。

3 借鑒和啟示

通過對日本食品安全監(jiān)管體系的多維度分析發(fā)現(xiàn)，日本在食品安全監(jiān)管方面積累了很多成功的經(jīng)驗。我國應積極借鑒日本等發(fā)達國家在食品安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗，結合現(xiàn)階段的實際情況，完善我國的食品安全監(jiān)管體系，提高食品安全監(jiān)管的效果和效率。

3.1 規(guī)范和完善食品安全法律法規(guī)體系

《食品安全法》是我國食品安全領域的最高法律，自發(fā)布以來經(jīng)過多次修訂，已日趨完善。但與日本等發(fā)達國家相比，其嚴密性和操作性還需進一步完善。一是進一步完善以國家市場監(jiān)督管理總局為主，其他部門參與監(jiān)督的模式，明確每個部門的監(jiān)管職責，杜絕監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。二是強化并拓展國務院食品安全委員會的職能，作為我國最高層次的食品安全協(xié)調機構，其食品安全監(jiān)管的職能需要進一步加強。為強化其職能，應成立為獨立機構，在現(xiàn)有職責的基礎上，增加風險評估的職能，強化對食品安全規(guī)制部門的監(jiān)管。三是加強食品生產(chǎn)、加工、運輸、倉儲、銷售各環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)建設，確保全程監(jiān)管有法可依。四是加大對食品安全事故的處置力度，設置嚴厲的食品安全懲罰措施，保證食品安全責任與危害性相匹配。

3.2 構建多中心協(xié)同治理模式

監(jiān)管主體是食品安全監(jiān)管的主要執(zhí)行機構，現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)管主體主要是中央和各級地方政府的食品安全監(jiān)管部門，監(jiān)管范圍及監(jiān)管力度受到了很大限制。為此，應構建以中央和各級地方政府食品安全監(jiān)管部門為主，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體、消費者多方參與的食品安全多中心協(xié)同治理體系。政府作為權力機構，在食品安全法律法規(guī)和食品安全標準的制定、風險評估、安全預警及市場準入等方面應發(fā)揮主體作用；行業(yè)協(xié)會作為第三方機構，為農產(chǎn)品市場協(xié)會、食品業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會擔負起信息傳遞、信息疏通的橋梁作用，促進政府監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)加工企業(yè)、消費者、媒體之間的聯(lián)系和溝通；企業(yè)作為生產(chǎn)和經(jīng)營者應嚴格遵循相關安全制度，做到信息公開化，提高企業(yè)社會責任感及自我要求，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)控制風險的發(fā)生；消費者更要發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，積極配合行業(yè)協(xié)會和政府，增強維權意識和公共意識，將食品安全受益者的權益最大化。

3.3 實施食品安全全程可追溯制度

日本自2002年選擇蔬菜、水果、大米、雞肉、牡蠣、水產(chǎn)加工品、果汁等7類食品進行可追溯系統(tǒng)試驗示范后，經(jīng)過不到10年的建設，取得了良好效果，現(xiàn)已在整個食品行業(yè)對所有食品實行可追溯制度。我國現(xiàn)階段的食品安全追溯系統(tǒng)建設缺乏強制性的規(guī)定，沒有建立完善的食品安全追溯系統(tǒng)，當食品安全事故發(fā)生后，難以快速找到源頭。為此，我國應借鑒日本的成功經(jīng)驗，一是從法律層面規(guī)定食品安全可追溯制度的實施路徑，使得制度具有法律依據(jù)，確保食品安全可追溯系統(tǒng)的建設逐步推進；二是制定全國統(tǒng)一的食品安全可追溯系統(tǒng)各類技術標準，規(guī)定不同類別食品可追溯系統(tǒng)的建設要求，制定不同產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和銷售等環(huán)節(jié)的操作指南，從技術和操作層面為食品安全可追溯系統(tǒng)的建設提供指導；三是按照強制性和自愿性相結合的原則，先易后難，分步實施，先對一些重點類別的食品進行試驗示范，然后逐步推廣，經(jīng)過5-8年的建設，將食品安全全程可追溯制度普及化。

3.4 進一步完善食品安全風險監(jiān)測和評估體系

《食品安全法》規(guī)定，我國的食品安全風險監(jiān)測和評估由國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院食品安全監(jiān)督管理等部門負責實施，但現(xiàn)有法律對如何實施食品安全監(jiān)測和評估缺乏明確規(guī)定，也沒有出臺配套法規(guī)明確操作規(guī)程。為此我國應學習日本的成功經(jīng)驗，建立食品安全風險評估機制、風險管理機制和風險交流機制。一是成立獨立的食品安全風險評估機構，改變目前有可能出現(xiàn)安全風險才進行風險評估的方式，開展經(jīng)常性的食品安全風險評估；二是強化食品安全管理部門的風險管理責任，并通過建立相應的機制將風險管理責任落到實處；三是建立食品安全風險交流平臺，加強食品安全監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、消費者和媒體之間的風險溝通和交流，重視公眾食品安全風險素養(yǎng)的培養(yǎng)，發(fā)揮媒體在食品安全風險監(jiān)測和評估中的作用。

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